США. Законодательный процесс

Нормативные акты Конгресса

Воля Конгресса, имеющая силу закона, может быть оформлена в виде законопроекта (bill) или совместной резолюции (joint resolution). Совместная резолюция используется для предложения поправок к Конституции, а также чтобы выделить средства на определенные цели.
Билль и совместная резолюция проходят одну и ту же процедуру принятия. Лишь совместная резолюция, предлагающая конституционные поправки, имеет особенность: она не нуждается в одобрении президентом и сразу по принятии Конгрессом направляется на ратификацию в отдельные штаты. Совместная резолюция о предложении конституционных поправок должна быть одобрена большинством в 2/3 присутствующих членов при кворуме в каждой палате, а также ратифицирована 3/4 всех штатов.

Правила работы палат

Правила Палаты гибкие и могут меняться, однако существует одно основное правило работы Палаты – правило уместности (germaneness rule), смысл которого в том, что при обсуждении билля все выступления и предлагаемые поправки должны соответствовать сути законопроекта. В Сенате правила остаются практически неизменными с его открытия в 1789: поскольку Сенат никогда не обновляется полностью, а только на треть, считается, что он действует непрерывно. После окончания сессии каждые два года обновленный на треть Сенат продолжает свою работу так, как если бы перерыва между сессиями не было.
Решения палат и комитетов (например, голосование в 3-м чтении) называются action, а действия одного или нескольких конгрессменов (например, предложения или выступления) – motion.

Законодательная инициатива и 1-е чтение

Президент может предложить свои законодательные идеи в ежегодном Послании о состоянии Союза (Послание нации), а рядовые граждане могут направлять в Конгресс петиции (1-я поправка). Однако правом непосредственно инициировать законопроект обладают только конгрессмены.
Законопроект может представить как член Палаты представителей, так и сенатор. Для этого член Палаты опускает законопроект в специальный ящик у трибуны, а сенатор передает секретарю Сената (Clerk) или представляет его сам. Если сенатор сам представляет законопроект, то любой из остальных сенаторов может возразить против рассмотрения билля, и тогда представление законопроекта переносится на следующий день.
После представления секретарь Сената зачитывает название законопроекта (1-е чтение), назначает комитет для его рассмотрения и отправляет законопроект туда. В Палате представителей раньше тоже зачитывали название законопроекта, но сейчас этого не делают, и секретарь Палаты сразу направляет его в соответствующий комитет для дальнейшего рассмотрения. Секретарь может назначить несколько комитетов, каждый из которых будет рассматривать те положения законопроекта, которые относятся к сфере его компетенции. В этом случае один из комитетов будет осуществлять общую ответственность за прохождение законопроекта.

Рассмотрение в комитетах

В каждой палате существуют как постоянные (standing), так и специальные (select) комитеты. Существует также несколько совместных (joint) комитетов, образованных двумя палатами. Каждый комитет (full committee) может создать в своих рамках несколько постоянных подкомитетов (subcommittee) или подкомитетов ad hoc и по своему усмотрению передавать в них любой находящийся на рассмотрении комитета вопрос.
Состав комитетов определяется в начале заседания каждого нового Конгресса, т.е. каждые два года, на заседаниях партийных фракций (caucus). Председателем комитета обычно становится один из членов партии большинства. Один конгрессмен может участвовать не более чем в двух комитетах и четырех подкомитетах. При этом членство в комитете связано с членством во фракции, и если конгрессмен выходит из фракции, то лишается и своего места в комитетах. Как правило, партийный состав комитетов соответствует партийному соотношению во всей палате. Это означает, что голосование всей палаты чаще всего дает тот же результат, что и голосование в комитете. Поэтому в Конгрессе рассмотрение законопроекта в комитетах является самой важной стадией его прохождения, именно здесь, в сущности, решается судьба законопроекта.

Обсуждение в подкомитетах

Когда законопроект поступает в комитет, комитет, как правило, передает его на рассмотрение своего подкомитета.
Подкомитет может запросить мнение компетентных государственных структур о законопроекте. Часто такие запросы направляются в Бюджетно-контрольное управление (General Accounting Office) Конгресса. Если запросы комитетов направляются в исполнительные структуры, сначала они проходят через Административно-бюджетное управление (Office of Management and Budget), которое проверяет законопроект на соответствие курсу президента. Однако запрашиваемые мнения ни в коем случае не имеют для комитета обязывающей силы.
Если законопроект достаточно важен, комитет или подкомитет может назначить слушания (public hearings), на которые для обсуждения законопроекта приглашаются частные лица, представители организаций и государственных ведомств.
И заседания комитетов, и слушания открыты для общественности, если комитет или подкомитет большинством голосов не примет решение проводить их в закрытом режиме. Правда, на заседания Комитета по контролю над соблюдением процедуры (Committee on Standards of Official Conduct) общественность не допускается никогда.
Если законопроект был направлен в подкомитет, то после обсуждений и слушаний проводится заключительное заседание (markup) подкомитета. Здесь в последний раз выслушиваются мнения членов подкомитета и проходит голосование. Подкомитет может дать своему комитету положительный отзыв в форме благоприятного (favorable) заключения с поправками или без них, или негативный: в этом случае подкомитет может 1) дать отрицательное (unfavorable) заключение, 2) передать законопроект в комитет без рекомендации или 3) рекомендовать комитету отложить законопроект на неопределенное время (table).

Итоговое голосование комитета

На заключительном заседании комитета по законопроекту проходит постатейное обсуждение, и предлагаются уместные (germane) поправки. Затем комитет проводит итоговое голосование: законопроект направляется на рассмотрение всей палаты с благоприятным (favorable) или неблагоприятным (adverse) заключением либо без рекомендации.
Благоприятное заключение может сопровождаться поправками в двух формах: все предлагаемые поправки могут быть либо приложены к законопроекту в виде единой поправки (amendment in the nature of a substitute), либо встроены в текст законопроекта (clean bill). Если комитет не одобряет законопроект, он может отложить (table) его. Это удобная возможность «провалить» законопроект, поэтому отрицательное заключение и заключение без рекомендации используются более редко. Однако палата может принять резолюцию о том, чтобы вернуть законопроект из комитета на рассмотрение палаты (discharge a committee), даже если он был отложен (tabled). Но к этому шагу прибегают редко.

2-е и 3-е чтения в Палате представителей

После того, как билль поступает из комитета в Палату, начинаются общие дебаты по законопроекту. При этом действует «правило часа» (hour rule), которое позволяет члену Палаты высказываться по рассматриваемому вопросу в течение 60 минут, если спикер не прервет его, из-за того что конгрессмен своим выступлением умышленно затягивает время.
Затем следует 2-е (постатейное) чтение билля. После прочтения каждой статьи члены Палаты предлагают к ней поправки, при этом действует «правило пяти минут» (five-minute rule), которое дает конгрессмену пять минут на изложение поправки и еще пять минут предоставляются конгрессмену, выступающему против поправки. Когда пять минут на изложение позиции «против» истекли, можно продолжить дебаты, предложив поправку к поправке.
Голосование по предложенной комитетом единой поправке проводится в последнюю очередь, потому что после этого никакие другие поправки уже не могут предлагаться.
Наконец, билль со всеми принятыми Палатой или Комитетом всей палаты поправками поступает на 3-е чтение: зачитывается название законопроекта и проходит голосование. После этого составляется окончательная версия законопроекта (engrossed bill), который получает название «акта» (act) Палаты и направляется в Сенат.

Комитет всей палаты

Чтобы упростить процедуру, Палата представителей может проводить дебаты и 2-е (постатейное) чтение в формате Комитета всей палаты по состоянию Союза (Committee of the Whole House on the state of the Union). Это позволяет, например, проводить заседание при кворуме в 100 человек, а не в 218, как на обычном заседании Палаты. Обязательному рассмотрению в Комитете всей палаты подлежат вопросы государственных доходов (налогов) и расходов.
На время заседания Комитета всей палаты спикер Палаты назначает председателя (Chairman) из числа партии большинства и уступает ему свое место. Время заседания Комитета определяется заранее и делится пополам между председателем и представителем партии меньшинства. Они предоставляют членам своих партий время, чтобы высказаться за или против законопроекта.
Комитет должен одобрить все важные поправки. Правда, может быть принято правило «автоматического принятия» (self-executing) всех рассматриваемых поправок.
После окончания дебатов, либо прервав дебаты в любой момент, Комитет всей палаты завершает свою работу (rises) и преобразуется в Палату, а назначенный секретарь Комитета уступает место спикеру Палаты. После этого Палата проводит голосование по принятым Комитетом поправкам, а затем голосует по всему законопроекту (3-е чтение).

Сенат

Когда акт Палаты поступает в Сенат, председательствующий сенатор направляет его в соответствующий комитет, где акт проходит такое же рассмотрение, что и в комитетах Палаты, и поступает на рассмотрение всего Сената.
Дебаты по законопроекту и предложение поправок с дебатами по ним проходят в Сенате в рамках одного чтения. В Сенате не действует правило уместности (germaneness) поправок, однако поправки, совсем не относящиеся к сути законопроекта (rider), все же запрещены.
Сенатор может высказываться на любую тему и в течение неограниченного времени. Этим часто пользуются, чтобы провалить законопроект посредством обструкции (filibustering), т.е. умышленно затягивая ход сессии. В таком случае 3/5 состава Сената могут ограничить общую продолжительность дебатов 30 часами, а длительность выступления отдельного сенатора – часом (cloture). По истечении 30 часов дебаты завершаются, и Сенат переходит к 3-му чтению и заключительному голосованию.
Законопроект вместе с принятыми Сенатом поправками затем направляется обратно в Палату, которая проводит рассмотрение сенатских поправок. Палата может принять или отклонить поправки Сената, направить их в комитет или принять собственные поправки к поправкам Сената. Если Палата принимает предложенные Сенатом поправки, то одобренный обеими палатами законопроект (enrolled bill) направляется на подпись президенту.

Законопроект, предложенный в Сенате

Если законопроект не пришел из Палаты, а был предложен сенатором, то Сенат, одобрив его, может как направить в Палату представителей, так и отложить его до тех пор, пока законопроект по тому же самому вопросу не поступит из Палаты. Направив одобренный законопроект в Палату, сенаторы дожидаются, пока он вместе с предложенными Палатой поправками вернется в Сенат. Затем сенаторы могут как принять поправки Палаты, так и отклонить их, предложив созвать Согласительный комитет.
Сенат не имеете права выдвигать налоговые законопроекты (revenue measures) по Конституции (ст. I.7) и финансовые законопроекты (appropriation bills) – по традиции.

Разногласия между палатами

Если Палата представителей не согласна с поправками Сената, она отклоняет их, настаивая на собственной версии законопроекта. В этом случае палаты Конгресса могут прибегнуть к согласительным процедурам (conference). Каждая палата назначает своих представителей (conferee) и снабжает их инструкциями. Представители палат составляют Согласительный комитет, в котором каждая из обеих делегаций имеет один голос. На практике делегации палат заседают как два отдельных комитета, в каждом из которых решение принимается большинством голосов. Согласительный комитет может обсуждать только те вопросы, по которым между палатами возникли разногласия, и не имеет права изменять другие части законопроекта.
Если Согласительному комитету не удается прийти к согласию, палаты могут заменить своих представителей в комитете или изменить их инструкции. Когда же, наконец, делегации обеих палат приходят к согласию, доклад комитета (conference report) направляется в Палату представителей и Сенат. В обеих палатах доклад Согласительного комитета ставится на голосование как единый документ, и конгрессмены не имеют права ни вести дебаты по нему, ни предлагать поправки к докладу. Первая палата, которая голосует по докладу, может вернуть его, и тогда Согласительный комитет возобновляет работу над спорными пунктами законопроекта. Если же доклад комитета одобрен, то представители проголосовавшей палаты освобождаются, и комитет завершает свою работу. Это значит, что когда, затем, по докладу комитета голосует вторая палата, она уже не может вернуть его в Согласительный комитет. В этой ситуации создается новый Согласительный комитет.
После того, как доклад Согласительного комитета одобрен обеими палатами, составляется окончательный текст акта (enrolled bill), который направляется на подпись президенту.

Президент

Президент подписывает все законопроекты, но если он не делает этого в течение 10 дней (не считая воскресений), акт становится законом автоматически. Однако если в это время Конгресс завершает свою сессию (adjournment sine die), то законопроект считается отклоненным, но после возобновления работы Конгресса не возвращается в парламент. Это «карманное» вето (pocket veto) фактически является абсолютным, правда, оно может быть использовано только по окончании сессии Конгресса, то есть лишь раз в два года, в январе каждого нечётного года.
Президент может также наложить на законопроект отлагательное вето. В этом случае он прилагает к акту свои возражения и направляет его в палату, выдвинувшую законопроект. Без дебатов и предложения поправок поднимается вопрос о преодолении президентского вето, и если две трети палаты голосуют за преодоление, законопроект переходит во вторую палату, где происходит то же самое. Когда вето президента преодолено, акт автоматически становится законом и больше не нуждается в подписи президента.
Затем закон официально публикуется, в противном случае он считается недействительным и не применяется.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *