Россия. Законодательство о партиях

Российское законодательство о партиях прошло пять этапов:

  • у колыбели российских политических объединений стоял советский закон 1990,
  • в 1995 его сменил намного более либеральный российский закон,
  • в 2001 появился жесткий специальный закон о партиях, которые стали единственным игроком на выборах, закон также расширял список требований к партии и контрольные права Минюста,
  • с 2004 к закону принимались поправки, централизировавшие партийное пространство,
  • в 2012 партийный закон был кардинально смягчен — во многом он стал самым либеральным из всех.

Закон 1990

Начало российской партийной системе было положено весной 1990, когда была отменена 6-я статья конституции СССР — о руководящей роли КПСС. Вслед за этим — осенью — был принят союзный закон «Об общественных объединениях», который признавал общественными объединениями, в частности, политические партии и массовые движения.

Создание, регистрация и ликвидация

Общественные объединения были разделены на общесоюзные, межреспубликанские (в нескольких ССР или АССР), республиканские и местные. Общесоюзная партия должна была действовать в большинстве союзных республик и насчитывать не менее 5 тысяч членов.

Создать общественное объединение можно было по инициативе 10 человек, созвав учредительный съезд или конференцию и сформировав на ней устав и руководящие органы. Затем нужно было зарегистрировать устав общественного объединения в Минюсте, который мог отказать, если — например — был неверно оформлен устав. Отказ можно было оспорить в суде.

Кроме того, запрещалось создавать общественные объединения, выступающие за насильственное изменение конституционного строя, пропаганду войны и насилия, разжигание розни, а также посягающие на права или здоровья граждан. Общественным объединениям было запрещено также создавать военизированные или вооруженные формирования. (ст. 3)

Ликвидировать общественное объединение мог либо его съезд (или конференция), либо по решению суда — если объединение нарушило 3-ю статью закона или дважды за год нарушило закон либо вышло за рамки своего устава.

Отношения с другими объединениями

Общественным объединениям было также разрешено объединяться в союзы.

Структура и членство

При этом в партии можно было вступать только советским гражданам и только индивидуально — коллективное членство (в том числе членство учреждений или других партий) не допускалось.

Членство в партии было фиксированным, а в массовом движении — свободным и могло быть коллективным.

Финансирование

Общественные объединения имели право вести хозяйственную деятельность и создавать предприятия — но только в уставных целях, распределять доходы между членами объединения было нельзя.

Государство могло выделять деньги партиям и другим политическим движениям только на финансирование избирательных кампаний.

Политическим объединениям также запретили получать деньги из-за рубежа.

Кроме того, политические объединения должны были ежегодно публиковать свой бюджет.

Государственный контроль

Вообще следить за соблюдением общественными объединениями закона было поручено прокуратуре, а за соблюдением устава следил Минюст. За доходами общественных объединений следили государственные финансовые органы.

Проект закона о партиях 1994

Весной 1994 коммунисты внесли в Думу отдельный закон о партиях, в конце 1995 он был принят, но не прошел Совет Федерации. Предполагалось разрешить иностранцам вступать в партии и инициировать их создание.

Регистрировать предлагалось только партии, либо набравшие 5% на выборах в Госдуму, либо представивших список из 5 тысяч членов. Партии предлагалось обязать по-прежнему публиковать ежегодные данные о своих доходах и расходах.

Большинство этих положений было включено в принятый в 1995 новый закон «Об общественных объединениях». Требование о минимальной численности партии вернулось лишь с принятием закона о партиях в 2001.

Закон 1995

Весной 1995 появился новый — российский федеральный — закон «Об общественных объединениях». Была объявлена перерегистрация объединений до 1999.

Создание, регистрация и ликвидация

Закон предусматривал несколько форм общественных объединений, в частности организации (с фиксированным членством) и движения (без членства). В 1998 законодатель уточнил, что политические общественные объединения могут действовать в форме политической организации (партии) или политического движения. При этом было запрещено создавать профессиональные, национальные, этнические, расовые или религиозные политические объединения.

Общественные объединения были разделены на общероссийские (представленные более чем в половине регионов), межрегиональные (менее половины регионов), региональные и местные (в рамках одного муниципалитета).

Содержание 3-й статьи закона 1990 было изложено здесь в статье 16.

Для создания партии стало достаточно 3 учредителей, в том числе юрлиц. Общественное объединение считалось созданным после принятия устава и формирования руководящих и контрольных органов, а права юрлица получало после госрегистрации.

Новый закон содержал подробный перечень необходимых для регистрации документов. Минюст мог отказать в регистрации, если создание общественного объединения прошло с нарушением закона, в том числе если поданный набор документов был неполным или если у объединения некорректное название (например оскорбляющее религиозные чувства). Кроме того, нельзя было зарегистрировать два объединения с одинаковым названием. Для политических объединений регистрация в 1998 стала обязательной.

Объединение могло не подавать документы на регистрацию. Однако участвовать в выборах могли только зарегистрированные объединения. С 1998 выдвигать кандидатов на выборах могли только политические объединения.

Изменились основания для ликвидации объединения: добиться его упразднения теперь можно было за нарушение 16-й статьи закона, систематическую деятельность вопреки уставу, либо неоднократное или грубое нарушение закона.

Суд также получил возможность приостановить деятельность общественного объединения на полгода, если оно нарушает закон. Если нарушения не были устранены, можно было подать заявление о ликвидации объединения.

Отношения с другими объединениями

Общественным объединениям было разрешено объединяться в союзы или ассоциации, формируя новые общественные объединения.

Структура и членство

Новый закон по-прежнему разрешал вступать в общественные объединения не только физическим, но и юридическим лицам — общественным объединениям. Теперь это касалось всех объединений, в том числе партий.

Высшее руководство общественным объединением осуществлял ее съезд, конференция или общее собрание, текущее руководство — подотчетный высшему органу выборный коллегиальный орган. Кроме того, в общественных объединениях были предусмотрены контрольно-ревизионные органы.

Иностранцам было разрешено вступать в российские общественные объединения и выступать их учредителями.

Финансирование

Деньги из-за рубежа было запрещено получать только на выборы. Кроме того, была предусмотрена возможность государственного финансирования общественных объединений в форме грантов или выполнения объединением госпрограмм на конкурсной основе.

Государственный контроль

Вместо прокуратуры за соблюдением партиями закон теперь следил Минюст.

Минюст также получил дополнительные контрольные полномочия: общественные объединения ежегодно должно было подтверждать свое существование (если это не делается 3 года, ведомство вправе обратиться в суд за ликвидацией объединения), а также предоставлять решения своего руководства и текущие финансовую отчеты.

Закон о партиях 2001

Летом 2001 появился разработанный в ЦИК и администрации президента закон о партиях. Он ставил партии в намного более жесткие по сравнению с прежними рамки. Прежде всего, партии превращались в единственный тип политической организации (с 1 января 2004 партии могли выдвигать кандидатов на выборах). Всем остальным политическим общественным объединениям было разрешено за оставшиеся 2 года преобразоваться в партии. В противном случае они теряли статус политических.

К моменту принятия нового закона были зарегистрированы 59 политических партий, 35 политических организаций и 104 политических движения. К началу 2004 были зарегистрированы 44 партии: 19 новых и 25 преобразованных из объединений.

Создание, регистрация и ликвидация

Была впервые установлена минимальная численность для всех партий. Партия должна была иметь отделения более чем в половине регионов (по 100 человек в каждом, в остальных регионах отделение должно было включать минимум 50 человек) и насчитывать минимум 10 тысяч членов. При этом отделения партий могли быть только территориальными (например нельзя было создать «отделение партии в милиции»).

Таким образом, закон косвенно запрещал региональные и межрегиональные партии.

Появилась возможность создать партию, преобразовав в нее общероссийскую общественную организацию или движение на ее съезде. Созвать учредительный съезд по новым правилам мог оргкомитет из минимум 10 человек, предоставив документы о своих планах в Минюст и заранее сообщив о проведении съезда в «Российской газете».

Учредительный съезд должен был собрать представителей минимум половины регионов (не менее 3 человек от каждого). Решения съезда о создании партии также публикуются в РГ.

По-прежнему нельзя было дать партии некорректное название или название, используемое другой партией. Было запрещено также называть партию одинаково с ликвидированной, использовать в названии имя или фамилию.

Содержание 16-й статьи было изложено в статье 9 (с 2002 вместо «за призывы к насильственному изменению конституционного строя, разжигание розни и создание военизированных или вооруженных формирований» стали писать «за экстремизм»). Там же подтверждалось, что запрещено создавать профессиональные, национальные, этнические, расовые или религиозные политические объединения. Партиям было запрещено работать в каких бы то ни было государственных структурах кроме федерального, региональных и местных парламентов.

Для партий была сохранена обязательная регистрация. Получить регистрацию нужно было в течение полугода после учредительного съезда, в течение последующих полугода нужно было зарегистрировать партийные отделения в половине регионов — иначе регистрация партии отзывалась.

Минюст мог отказать в регистрации из-за недочетов в представленных бумагах, если устав партии противоречил закону, у нее были некорректные название или символика или если были нарушены сроки подачи документов. Отказать в регистрации регионального отделения партии можно было только из-за недочетов в документах.

Сохранилась в прежнем виде возможность приостановить деятельность партии. Правда, приостановить деятельность партии во время избирательной кампании и пока она работает в Госдуме можно было только, если партия нарушила 9-ю статью закона. Добавилась возможность приостанавливать работу регионального партийного отделения — на тех же условиях (однако работу отделения можно было приостановить независимо от того, имеет ли оно действующих депутатов в регионе).

Был принципиально расширен список оснований для ликвидации партий. По-прежнему можно было ликвидировать партию либо на съезде, либо по решению суда — если она нарушила положения 9-й статьи или не устранила в срок нарушения, из-за которых была приостановлена ее работа. Упразднить партию суд мог теперь также, если ее численность упала ниже установленной законом планки.

Кроме того, чтобы удержаться на плаву партии нужно было хотя бы раз в 5 лет зарегистрировать (самой или в составе блока) либо кандидата в президенты России, либо федеральный список или кандидатов в 5% одномандатных округов на выборах в Госдуму, либо кандидатов в главы 10% регионов или кандидатов в депутаты в 20% регионов. Правда, суд не мог ликвидировать партию во время федеральной избирательной кампании.

По этой статье была, например, ликвидирована Партия возрождения России (2008).

Была также предусмотрена возможность ликвидировать региональные отделения: по внутрипартийному решению, по решению суда или из-за упразднения партии. Суд мог закрыть региональное отделение из-за нарушений 9-й статьи, снижения численности ниже минимума или если не были в срок устранены нарушения, из-за которых суд приостановил работу отделения. Суд не мог упразднить региональное отделения во время региональной избирательной кампании.

Отношения с другими объединениями

За партиями сохранилось право создавать объединения и союзы, но без регистрации нового юрлица.

Кроме того, партии могли создавать избирательные блоки — в том числе с общероссийскими общественными организациями и движениями (после того как в 2003 все пожелавшие общественные организации и движения стали партиями, создавать блоки можно было только с другими партиями и блоками).

Так, на думских выборах 2003 Партия возрождения России экс-спикера Думы Геннадия Селезнева и Российская партия жизни спикера Совета Федерации Сергея Миронова образовали «блок двух спикеров», а Партия регионов России Сергея Глазьева и Дмитрия Рогозина, Народная воля Сергея Бабурина и Социалистическая единая партия России создали блок «Родина».

Структура и членство

Иностранцам запретили участвовать в партиях, а само членство стало исключительно индивидуальным. Было закреплено также, что один человек может состоять только в одной партии.

Новый закон подробно — по сравнению с предыдущими — регламентировал структуру партии. Высшим органом регионального отделения — по аналогии с общероссийским съездом — стала региональная конференция. Была предусмотрена также возможность создать местные и первичные отделения.

Принимать и обновлять устав и программу партии, избирать федеральное партийное руководство (минимум раз в 4 года) и контрольно-ревизионные органы, выдвигать кандидатов на любые государственные или муниципальные должности, менять структуру партии (в том числе создавать или ликвидировать региональные отделения) предписывалось федеральному съезду. Для кворума необходимо было присутствие делегатов от половины регионов.

Это положение в 2007 стало роковым для Партии возрождения России: в январе прошел ее IV съезд, но власти не признали его, поскольку предыдущий III съезд состоялся 4 года и 4 месяца назад, а значит полномочия руководства партии истекли еще в сентябре 2006 и оно было не вправе созвать съезд. Около 2 лет партия была парализована, пока в 2008 Верховный суд не ликвидировал ее за недостаточное участие в выборах последних 5 лет.

Региональным конференциям предписали избирать региональное партийное руководство (не реже раза в 2 года) и контрольно-ревизионные органы, а также выдвигать кандидатов на выборах в рамках региона.

Финансирование

Партиям было вновь полностью запрещено принимать пожертвования от иностранных граждан и юрлиц (и компаний с иностранным участием более 30%), а также от международных организаций и движений, от государства или муниципалитетов (и компаний с государственным или муниципальным участием более 30%), благотворительных и религиозных организаций и от анонимных жертвователей.

Таким образом поддержать партию могли только российские граждане (старше 18 лет) или частные светские юрлица (зарегистрированные минимум за год до пожертвования), но их взносы были ограничены: не более 10 тысяч МРОТ в год от физических лиц (наличными не более 10 МРОТ в год) и не более 100 тысяч МРОТ в год от юридических. В целом партия могла получить не более 10 миллионов МРОТ в год, при этом ее региональное — не более 200 тысяч МРОТ.

Была также резко ограничена предпринимательская свобода партий — зарабатывать они теперь могли лишь продажей сувениров со своей символикой и продажей или арендой своего имущества. Кроме того, можно было заниматься издательской деятельностью и рекламой — но только для пропаганды своих взглядов.

В качестве компенсации закон ввел государственное финансирование партий: если список партии или блока с ее участием набрал 3% на выборах в Госдуму или если список получил меньше, но партия или блок провела в Думу 12 одномандатников (ежегодно по 0,005 МРОТ за каждый голос избирателя), а также если выдвинутый партией кандидат получил 3% на президентских выборах (единовременно по 0,005 МРОТ за каждый голос). При этом партия вправе отказаться от федеральных денег. Госфинансирование приостанавливается, если партия не предоставила в налоговые органы ежегодный финансовый отчет.

Государственный контроль

Партии по-прежнему должны были подтверждать Минюсту свое существование и представлять в налоговые органы и Минюст финансовую отчетность. Но теперь это делалось ежегодно.

Обязанность партий предоставлять Минюсту информацию о решениях своих съездов или руководства позволяло ведомству – в случае внутрипартийного раскола – решать, чьи документы признать. Например когда в 2005 ушедший в оппозицию экс-премьер Михаил Касьянов, Ирина Хакамада и основатель Демократической партии (затем покинувший ее) Николай Травкин попытались опереться на Демпартию и провели ее параллельный XIX съезд, Федеральная регистрационная служба признала итоги основного съезда функционеров Демпартии во главе с Андреем Богдановым. В 2004 альтернативные X съезды КПРФ провели ее признанный лидер Геннадий Зюганов и исключенный из партии Геннадий Семигин, правда в этом случае Минюст признал итоги зюгановского съезда, когда конфликт был уже исчерпан.

Добавились обязанности сообщать о численности партии и региональных отделений (правда, проверять Минюст мог лишь численность всей партии и наличие отделений), предупреждать избиркомы о предстоящем выдвижении кандидатов и сообщать Минюсту об итогах выдвижения.

Поправки 2004-2011

Создание, регистрация и ликвидация

Новый закон о партиях вступил в полную силу в 2004, когда партии остались единственными политическими. Однако после этого в фактически региональные партии стали превращаться небольшие общероссийские. Например, партия «Свобода и народовластие» (создана 2001) во главе с бывшим мэром Владивостока Виктором Черепковым стала фактически региональной партией Приморского края.

В результате в конце 2004 минимальная численность партии была повышена в 5 раз — до 50 тысяч человек. При этом в половине регионов она должна была иметь отделения по 500 человек (вместо прежних 100), а в остальных регионах — по 250 человек (вместо 50).

Для регистрации регионального отделения в Минюсте нужно было теперь подавать его поименный список, а Минюсту предписывалось проверять не только наличие региональных отделений, но и их численность.

На повышение численности партиям был дан год (до 1 января 2006).

Например, «Свобода и народовластие» не смогла обеспечить необходимую численность и была ликвидирована.

В общем из 46 партий остались только 19, однако в последующие несколько лет 8 из них объединились в Справедливую Россию, 3 – в Правое дело, Аграрная партия влилась в Единую Россию, Российская партия мира и единства – в Патриоты России, а Народная воля преобразовалась в общественное объединение. Так к весне 2009 сложилась так называемая семипартийщина (ЕР, КПРФ, ЛДПР, СР, ПР, ПД и Яблоко). Единственной партией, которой удалось зарегистрироваться с нуля по новым правилам (за все 7 лет их действия) стало Правое дело (2009) – правда, ее создание с нуля было формальным.

Весной 2009 было решено постепенно смягчить требования к численности партии: 1 января 2010 планка должна была опуститься до 45 тысяч (вместо 50 тысяч) членов партии при региональных отделениях по 450 (вместо 500) человек в половине регионов и по 200 (вместо 250) человек — в остальных, а 1 января 2012 — до 40 тысяч, 400 и 150 человек соответственно.

Отношения с другими объединениями

После запрета региональных и межрегиональных партий на этом уровне стали создаваться региональные блоки – в них объединялись отделения федеральных партий, но такие блоки имели собственные названия (например «Коммунисты» в Ульяновской области в составе Российской коммунистической рабочей партии и Российской партии мира и единства или «В поддержку президента – за развитие края» в Алтайском крае, после успеха блока «Родина» на думских выборах-2003 его название стали использовать многочисленные региональные блоки) и программы. Фактически они представляли собой те же региональные партии.

В 2005 году были запрещены предвыборные блоки. За партиями осталось лишь право создавать объединения и союзы с другими партиями и общественными объединениями без образования нового юрлица.

Взамен партиям было разрешено включать в свой список на выборах в Госдуму кандидатов «со стороны», если их поддержали 10 членов партии, а затем одобрила региональная партконференция. Аналогично, в партийные предвыборные списки на региональных и местных выборах могли быть включены непартийные кандидаты — получив поддержку 10 партийцев.

Тогда партии стали создавать на региональном уровне неформальные блоки, включая кандидатов в списки друг друга. Так, на выборах Московской городской думы в 2005 члены СПС входили в список Яблока.

В 2006 это положение уточнили: партиям было запрещено включать в свои списки членов других партий, так что пользоваться этой возможностью теперь могли только беспартийные.

Весной 2009 было уточнено право партий создавать союзы с общественными объединениями: теперь при заключении таких союзов общественные объединения получали возможность включать своих кандидатов в список партии на выборах муниципальных депутатов (не более 15% списка, сколько бы объединений ни вступили в союз).

Структура и членство

В 2005 было разрешено передавать право выдвижения кандидатов на выборах в регионах, которым раньше обладали исключительно партконференции, выборным коллегиальным органам партий (например комитетам или советам). Выдвигать кандидатов на федеральных выборах по-прежнему мог только съезд.

С 2007 стало можно вдвое реже переизбирать региональное партийное руководство: если раньше это требовалось делать не реже раза в 2 года, то теперь — не реже раза в 4 года.

В 2009 была введена обязательная ротация руководящих органов партий.

Финансирование

Анонимным жертвователем с 2005 считался любой, кто при платеже не указал хотя бы одно из этого списка: фамилия, имя, отчество, адрес (для физлица), ИНН, свое название, банковские реквизиты (для юрлица) или указал их неверно.

Кроме того, изменилась форма расчета для госфинансирования партий: теперь каждый голос избирателя стоил 5 рублей.

В конце 2006 партиям было запрещено принимать пожертвования от некоммерческих организаций, в течение последнего года бравших деньги из источников, из которых не могли финансироваться сами партии. Правда, вернув полученные из таких источников средства их прежним владельцам, некоммерческая организация снова могла поддерживать партии.

Летом 2008 были уточнены максимумы пожертвований партиям: юридическое лицо могло ежегодно давать партии по 43,3 миллиона рублей, физическое — по 4,33 миллиона, в том числе наличными по 4,33 тысячи рублей. В целом партия могла теперь получить максимум 4,33 миллиарда рублей в год, а ее региональное отделение — 86,6 миллиона. Выросла также (в 4 раза) сумма господдержки партий: голос избирателя стоил теперь не 5, а 20 рублей.

Государственный контроль

Финансовую отчетность партии с 2005 стали представлять не в Минюст, а в избиркомы — теперь комиссии стали заниматься их проверкой (с привлечением органов учета граждан по месту жительства и Минюста) и публикацией.

В конце 2011 региональным отделениям партии было предписано самим подтверждать Минюсту свое существование и предоставлять информацию о своей численности и структуре. Кроме того, партии и их отделения обязали предоставлять в Минюст сведения о выдвинутых кандидатах. Минюсту также полагалась копия направляемого в ЦИК ежегодного финансового отчета.

Поправки 2012

Создание, регистрация и ликвидация

Весной 2012 были радикально (в 80 раз) снижены требования к численности партий: вместо 40 тысяч в ней теперь должны были состоять минимум 500 человек, минимальная численность региональных отделений была отменена.

Закон вступил в силу в начале апреля и уже к началу июля – за первые 3 месяца – Минюст зарегистрировал около 30 новых партий. Были созданы оргкомитеты еще почти 200 партий.

На учредительном съезде партии от каждого региона теперь требовались не 3, а лишь 2 делегата.

Кроме того, партиям теперь не сразу отказывают в регистрации, а в случае недочетов прерывают процедуру (до 3 месяцев), подробно объясняя, какие нарушения нужно устранить.

Были также смягчены основания для ликвидации партий — чтобы лишиться права на существование, партии теперь нужно не участвовать в выборах 7 лет (вместо прежних 5).

Структура и членство

Руководящие органы партии и регионального отделения было разрешено избирать еще реже — хотя бы каждые 5 лет (вместо прежних 4).

Государственный контроль

Сведения о своем существовании, численности, структуре и выдвинутых кандидатах партия и ее региональные отделения должны теперь представлять не ежегодно, а раз в 3 года — и только в ЦИК, без копии Минюсту.

Источники

закон СССР «Об общественных объединениях» 1990,
ФЗ «Об общественных объединениях» 1995 и в редакции 1998,
ФЗ «О политических партиях» 2001 и в последующих редакциях,
Независимый институт выборов,
Александр Кынев, Выборы парламентов российских регионов 2003-2009
Григорий Белонучкин, Павел Лаврентьев, Владимир Прибыловский (центр Панорама). Есть такие партии 2011/2012
Коммерсант

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *